TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-175/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 175 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6213
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Pasto y el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade
Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. Demanda instaurada
1. El 23 de agosto de 2023[1] la sociedad Transportes Sandoná S.A. presentó ante los juzgados civiles municipales de Pasto, Nariño, una demanda declarativa especial de proceso monitorio en contra de la Universidad de Nariño con la finalidad de que se le ordene el pago de $13.126.600 representados en siete facturas de venta vencidas hace más de 6 años[2].
2. Como fundamento fáctico expuso que entre los años 2017 y 2018 Transportes Sandoná S.A. prestó el servicio de transporte a personal docente y estudiantil de la Universidad de Nariño y que, en razón de esa prestación, se emitieron en su debido momento siete facturas de venta que el beneficiario del servicio no ha cancelado a pesar de que se hizo la reclamación oportuna y se prometió su pago[3].
2. Trámite judicial adelantado
3. El expediente se repartió al Juzgado 004 Civil Municipal de Pasto, autoridad que, mediante Auto de 28 de agosto de 2023, precisó que al existir en ese municipio Juzgados de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple, el conocimiento del proceso debe asignarse a alguno de ellos en razón al factor objetivo de competencia, por lo que ordenó la remisión de asunto para que sea redistribuida entre esa clase de juzgados[4].
4. Sometido nuevamente a reparto, el caso correspondió al Juzgado 002 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Pasto. Esta autoridad judicial, a través de Auto de 21 de septiembre de 2023[5], declaró la falta de jurisdicción y dispuso la remisión del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (JCA). Argumentó que, al consistir el objeto del proceso en una controversia derivada de un contrato de transporte en el que interviene la Universidad de Nariño, el proceso monitorio no es la vía procesal apta para la reclamación del pago, sino que lo adecuado es que el litigio se dirima ante la JCA, de conformidad con el numeral 2º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), por ser un pleito originado en un contrato en el que está involucrada una entidad pública.
5. El expediente se remitió al Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto. Esta autoridad, mediante Auto de 8 de febrero de 2024[6], declaró la falta de jurisdicción, suscitó el conflicto de competencia interjurisdiccional y ordenó la remisión a esta Corporación. Sustentó dicha decisión en que, si bien en la demanda se menciona que las facturas de venta tienen origen en un contrato de transporte convenido entre la empresa transportadora y la Universidad de Nariño, no se demostró la existencia de un contrato estatal que habilite como medio de control el determinado en el numeral 2º del artículo 104, puesto que (i) no obra prueba del contrato escrito, lo cual es un presupuesto indispensable en contratación estatal y (ii) por virtud del artículo 93 de la Ley 30 de 1992, los contratos que celebren la universidades estatales se rigen por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, por lo que el asunto debe ser conocido por el juez civil.
6. Una vez remitido el asunto a esta corporación el 13 de diciembre de 2024[7], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 21 de enero de 2025 y enviado al despacho el 23 de enero siguiente[8].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9].
9. De manera reiterada, la Corte ha considerado que, para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Tabla 1.
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[10]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[11]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12]. |
3. Naturaleza del proceso monitorio
10. El proceso monitorio está regulado en los artículos 419, 420 y 421 del Código General del Proceso (CGP), dentro de los trámites declarativos especiales. Este proceso es descrito por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como:
[U]n trámite declarativo especial, que tiene por objeto llenar el vacío existente en el reconocimiento y ejecución de obligaciones dinerarias de mínima cuantía que, en virtud de su informalidad, no están respaldadas en un título ejecutivo. Esto a través de un procedimiento simplificado, ágil y de carácter mixto, que, si bien tiene carácter declarativo, luego puede tornarse en trámite de ejecución cuando el demandado acepta la existencia de la obligación luego de proferido el auto de requerimiento de pago[13].
11. En ese sentido, es claro que el objetivo primordial del proceso monitorio [ ] es que es que el acreedor obtenga el título ejecutivo del que carece[14] y, si bien es cierto luego de que acredite la existencia de la obligación el trámite puede tornarse ejecutivo, esto no descarta la naturaleza declarativa de su pretensión[15].
4. Naturaleza y régimen de contratación de la Universidad de Nariño
12. Conforme al artículo 57 de la Ley 30 de 1992, las universidades estatales u oficiales cuentan con un régimen especial que comprende, entre otros, el régimen de contratación[16]. Al respecto, el artículo 93 de la misma ley dispone que [ ] los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos.
13. La Universidad de Nariño es una universidad pública con régimen de contratación especial. Según el artículo 2 del Acuerdo 080 de 2019 por el cual se adopta el estatuto general de la Universidad de Nariño, esta es una institución de educación superior, [ ] organizada como ente universitario autónomo, de carácter público del orden departamental, con régimen especial, gobierno propio, capacidad para organizarse, designar sus propias autoridades, dictar sus normas y reglamentos de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente y respetuosa de sus principios [ ]. A su turno, el artículo 113 ibidem precisa que La universidad en ejercicio de su autonomía cuenta con un régimen especial de contratación, de conformidad con el artículo 93 de la ley 30 de 1992, el cual se desarrolla en el Estatuto de Contratación de la universidad. Dicha norma materializa los principios generales de la contratación y de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Nacional.
5. Competencia para conocer procesos en los que se persigue el reconocimiento y exigibilidad de una obligación aparentemente emanada de un contrato estatal
14. De conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente únicamente para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. El numeral 2 del artículo 104 mencionado dispone también la cláusula de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias relacionadas con la responsabilidad contractual del Estado. Este numeral prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
15. A la vez, el artículo 141 del CPACA establece que [c]ualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
16. Por su parte, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le corresponde conocer todo asunto que no haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. De tal forma que sobre la jurisdicción ordinaria recae la cláusula general o residual de competencia, que implica que solo se exceptúa del conocimiento de esta jurisdicción aquello que el legislador le asigne a otra jurisdicción. Así mismo, según el artículo 15 del CGP, corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. En ese sentido, de conformidad con la competencia general asignada a la especialidad civil, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con procesos declarativos que no fueron asignados por la ley a otra jurisdicción.
6. Examen del caso concreto.
17. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 002 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple y el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto, autoridades que integran distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de un proceso que persigue el reconocimiento de una obligación y su posterior cobro.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción en presupuestos de orden legal. Concretamente, en el numeral 2º del artículo 104 del CPACA.
18. Superado el anterior estudio, para la Sala resulta claro que la competencia de este asunto radica en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, quedará en cabeza del Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto.
19. Lo anterior, en razón a que, por la naturaleza del proceso monitorio, se entiende que la intención del demandante es obtener la declaratoria de existencia y exigibilidad de una obligación aparentemente derivada de un acuerdo que involucra a una entidad pública y ello implica estudiar la naturaleza de la relación jurídica fuente de aquella obligación para definir si se está en presencia de un contrato estatal, lo cual, conforme el numeral 2º del artículo 104 del CPACA y 141 ibidem, corresponde conocerlo a las autoridades que integran la especializada JCA.
20. Es importante mencionar que, si bien el artículo 93 de la Ley 30 de 1992 determina que la contratación de las universidades públicas, como lo es la Universidad de Nariño, se sujeta al régimen de derecho privado, ello no equivale a que las controversias que puedan surgir en el marco de un contrato en el que participe deba ser debatido ante la jurisdicción ordinaria, puesto que el numeral 2º del artículo 104 precisa que la JCA conocerá de los procesos [ ] relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, [ ] y ello es así porque el régimen sustantivo de un contrato estatal no predetermina la jurisdicción competente para conocer de las controversias derivadas del mismo, al punto de que un contrato puede regirse por el derecho privado en cuanto a su contenido, pero las disputas relacionadas con él son, por regla general, competencia de la JCA debido a la naturaleza pública de la entidad contratante.
21. En tal sentido, teniendo en cuenta que se trata de una controversia derivada aparentemente de un contrato estatal y existe mandato legal que define la competencia para conocer sobre la declaración de su existencia[17], se descarta entonces la activación de la competencia residual contenida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP.
22. Por último, cabe agregar que, aunque en el sustento fáctico el demandante señaló que en virtud de la relación jurídica convenida con la entidad demandada se emitieron unas facturas de venta, en este caso no se está ejercitando la acción cambiaria ni la ejecutiva para su cobro, por lo cual la autonomía de esos títulos valores no puede emplearse como un elemento apto para definir la competencia en este caso.
7. Regla de decisión.
23. Cuando se pretenda el reconocimiento y exigibilidad de una obligación que aparentemente emane de un contrato estatal, el conocimiento del asunto corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con los artículos 104, numeral 2º, y 141 del CPACA.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple y el Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por la sociedad Transportes Sandoná S.A. y que aquí se estudió, le corresponde al Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6213 al Juzgado 009 Administrativo del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 004Acta Reparto 4 civil mpl sec 2427 - 2023pdf.
[2] Expediente digital, archivo 002PROCESO MONITORIO UDENAR - TRANSPORTES SANDONA Y ANEXOSpdf.
[3] Ibidem.
[4] Expediente digital, archivo 005autoRECHAZA competencia Monitorio_2023-00442pdf.
[5] Expediente digital, archivo 009Rechaza por falta de jurisdicción 2023-00406pdf.
[6] Expediente digital, 005Declara falta de jurisdiccón y competenciapdf.
[7] Expediente electrónico, archivo 02CJU-6213 Correo Remisorio.pdf.
[8] Expediente electrónico, archivo 03CJU-6213 Constancia de reparto.pdf.
[9] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[10] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[11] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[12] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 2019.
[14] Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, Auto AC1591-2022 del 22 de abril de 2022.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-726 de 2014; reiterado en el Auto 1656 de 2023.
[16] Tal como precisó esta Corporación en Auto 2445 de 2023.
[17] Artículos 104, numeral 2º, y 141 del CPACA.